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政企合作应充分尊重契约精神  

2015-05-04 16:39:18|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(下称《管理办法》),明确可在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

《管理办法》的出台,是国家重视并大力推进PPP(政府和社会资本合作)模式的体现。政府和企业以契约合作的形式,由政府向企业颁发特许,允许企业在一定时期内筹集资金建设某一基础设施和公用事业项目,并管理和经营该设施以及相应的产品和服务,以偿还债务、收回投资并赚取利润,以推动整个基础设施和公用事业的发展,是对国家、企业和社会都有益的事。对于政府来说,可以减轻财政负担,缓减债务压力,有效促进职能转变;对企业来说,降低了参与公共领域项目的门槛,扩大了投资领域,有了更多的发展空间;对社会来说,可以提高公共产品和服务供给的效率,让各类主体获得更多更好的公共服务。

随着特许经营领域的进一步扩大,政府和社会资本合作将有更广阔的空间。以前公用事业特许经营领域只包括城市供水、供气等行业,这次《管理办法》将范围扩大到包括能源、交通等多个领域,规定境内外法人或其他组织均可通过公开竞争,参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。这种安排,既是进一步深化改革和制度创新的必要,也有利于在经济下行压力下释放新的经济活力。

但包括特许经营在内的PPP模式本质上是一种合作,是政府和社会资本之间的契约行为。合作应有合作的基础,不会因为特许经营涉及的是一些垄断领域,政府一放开,社会资本就会蜂拥而至。据媒体公开报道,《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》出台前后,34个省市区地方政府推出总额约1.6万亿的PPP项目,但截至2015年3月,真正签约的大约为2100亿。这与宏观经济形势和政策推进的渐进性有关,但也不排除,一些企业有自己的顾虑,担心和政府关系扯不清楚,自己的利益得不到保障。

这种担心并不纯属多余。一方面,在PPP项目中,政府本身处于主导的位,政府不但是合同的当事一方,也是项目的监督者,有中止合同等权力;另一方面,我国的法治水平处在逐渐提高过程中,权力还没有得到很好的制约与监督,政府的合同意识并不是很强,PPP项目失败的案例中,很多是由于政府违背承诺而致合作方利益受损,最后不欢而散,利益受损者维权还存在很多困难。

PPP初衷的完好实现,要以良好政府与社会资本合作关系为前提。在这个关系的建立和维护上,政府的作用是关键。首先,政府要有强烈的履约意识,担当好合同一方当事人的角色,清楚自己的责任和义务,全方位履行自己的义务;其次,政府在履行监督职责时,要管住自己手,只要合作方的行为符合法律法规和合同的要求,就应充分给予经营自主权,不对项目公司的具体经营活动进行干预;再次,政府要认识到自己角色的特殊性,除了履行合同义务,还必须为项目的运作提供稳定的政治和法律环境,比如,对合作方的权利进行充分救济等。

社会资本能否积极参与特许经营等PPP项目,有赖于政府是否被信赖。而政府要担当好角色,关键在于法律法规的完善。这次《管理办法》在专门法律问世之前及时出台,目的是理清政府和企业的边界,促进社会资本参与到公共产品和服务的提供中来。《管理办法》不但完善了特许经营价格或收费机制,规定了进行财政补贴、手续简化、给予差异化信贷支持等政策,更重要的是,强调要明确特许经营者和政府的权利义务,严格履约监督,保障特许经营者合法权益,要求任何单位或者个人不得违反法律法规和规定收回或限制特许经营权,不得干涉特许经营者正常的经营活动,让PPP发展更为有章可循。这无疑会极大调动社会资本本介入PPP项目的信心。当然,这还只是部门规章的层级,要使PPP发展有更完备的法律保护,还必须上升到专门立法的高度。

总之,PPP项目的顺利运行,契约精神非常重要。当然,契约意识不只是对政府有要求,企业同样要充分尊重契约,严格履行自己的义务,既要维护自己利益,又要尊重公共利益,不能以牺牲公共利益实现自己利益最大化,将自己经营行为严格控制在法律法规以及合同条款允许的范围内。

 

 

 

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